登录  
 加关注
查看详情
   显示下一条  |  关闭
温馨提示!由于新浪微博认证机制调整,您的新浪微博帐号绑定已过期,请重新绑定!立即重新绑定新浪微博》  |  关闭

书蕴剑界唯学记-26710心训典(转帖)

历翰图纪侠维士,智利天下知客行---借智赢时;非常学习,万道一心,如钢如风如磁.

 
 
 

日志

 
 
关于我

道,理性,岁月魂,价值量动,冷眼天下境,悟空无我识趣,还看今朝孰浮沉?道,可道,非常道,人,知人,非常人。天慈尊命,地忍活运,人力胜变应自量,国风如磁,家境范柔,历翰图志乾坤酬。

《中华人民共和国村民委员会选举法》建议稿* 法律生存—司法之翼—文章  

2011-04-19 23:08:05|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

  下载LOFTER 我的照片书  |
《中华人民共和国村民委员会选举法》建议稿*

起草人:王禹

 

论文摘要

现在农村实行村民直选,涉及到的人口数达九亿之多,涉及到国土面积占全部国土的百分之九十以上,但全国范围内却没有一部关于选举村民委员会的专门法律。村民委员会选举的有关法律条文被规定在《村民委员会组织法》中,《村民委员会组织法》共三十条,但涉及到选举的只有六条,条文也比较简单,在实践中不好操作。

民主是一种公开参与政治的规则。民主正义的核心在于程序上的正义。鉴于此种理念和上述种种之问题,本文试图起草一部全国范围内的《村民委员会选举法》,对村民选举制度的立法完善提供可行性建议。本建议稿试图在总结我国基层农村的民主实践经验的基础上,从我国的宪法及其各种部门法出发,构建一个比较完整的具有操作性的村民委员会选举制度,将其纳入到我国的整个社会主义法律体系中去。

关键词:村民自治、民主、村民委员会选举、立法建议稿



Abstract

The policy of electing village committee directly is now implemented in China’s rural areas, which involves a population as much as 900 million and covers 90 percent of China’s total dominion, but no statute has been enacted exclusively on village committee election and brought into effect nationwide. Law of the Organization of Village Committee, a statute concerned with village committee election, only has six articles on election out of its total thirty articles, and moreover these six articles are stipulated in sketchy text and not suitable for implementation.

Democracy is a rule that every citizen can take part in political activities openly, and the core of democratic justice lies in the justice of procedure. Based on this principle and focusing on the above-mentioned problem, this paper attempts to draft a national statute on village committee election and put forward feasible suggestions for the legislative improvement of the present village election. This paper summarizes democratic practice in China’s rural areas, and, on the basis of practice and the Constitution and other laws, intends to construct a practicable and relatively comprehensive procedure of village committee election and incorporate it into the socialist legal system of P.R.China.

Key words: village autonomy, democracy, village committee election, legislative proposal

说 明

中国的问题,大多出于农村。农村乱则天下乱;农村治则天下治。农村的矛盾,在农民的逆来顺受的生活方式下被掩盖着,却不断地累积和深化;历朝历代,都是农村的矛盾暴露出整个社会的矛盾;都是农村的动荡引发出整个社会的动荡。

文化大革命结束后,在中国的农村进行了两项改革,一是建立了以家庭联产承包责任制为主的统分结合的双层经营体制,二是废除政社合一体制,将原来的人民公社改为乡级人民政府,原来的生产大队改为村民委员会,原来的生产队改为村民小组。八二年新制定的宪法是改革的宣言书,其中规定:

城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。

居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。[①]

这就是现在农村里实行村民自治与村民选举的宪法依据。

村民委员会和城市里的居民委员会有很大的不同,就在于农村里是实行土地集体所有。这个集体所有主要是指以村为单位的集体所有;只在极少数地方是村民小组或乡镇集体所有,但在大部分地区,以村为单位,意味着经营土地的公共权力落入了村民委员会的手中。在农村,中国农民既通过没有公共集会以行使其公共权力的传统习惯,也没有那种敢于开罪领导以争权利的思维方式,因而,所谓的土地集体所有,实际上就是村里的领导干部说了算数,集体所有制被蜕变成私有制。正因为如此,村里的少数几个人就可以在各种各样的文书上盖上村民委员会的大印,卖掉农民世世代代赖以养活自己的土地,因为缺乏有效的监督,他们就有可能将其卖掉的收益部分用来改进自己的办公设施,部分塞进自己的腰包。正因为如此,村里的少数几个人掌握了发包土地的权力,因为在缺乏现代农业技术的条件下,好的土地意味着好的收成,他们就有可能将优质的耕田发包给自己的亲戚家属,亲朋好友以及那些给自己送了好处的农民来耕种。

因为宅基地也是属于集体所有,由村里统一分配,在农村迅速城镇化的今日,村里的少数几个人就可能将临近街面的宅基地批给自己的亲近者来使用。国家鼓励发展乡镇集体经济,村里还可以搞村办企业,村里的领导者及其亲属便当上了村办企业各种大大小小的负责人,这样,集体所有制的企业也被蜕变成私营企业,有些人竦身一摇,又是一个资本家。

山高皇帝远,村民委员会成员虽然没有正式国家干部的编制,但同样手中掌握的也是一种公共权力,支配着与中国农民更有切身利害关系的公共资源,除了上述种种土地问题外,村里通过办理本居住地区的公共事务和公益事业,因而取得了许多种事实上的权力。村里的农民每年要交许多乡统筹提留的款项;村里的农民还要缴水电费;国家计划生育政策的具体落实方案,也由村里来抓;从出生的计划生育到死亡的殡葬改革,从大街上吵架,维护社会治安到家庭生活中的村户卫生,文明家庭评奖,这些都是村民委员会所要办理的事项。

村里有大量的集体资产,少数人却可以私自运用,村里应当有村民自己的自治组织,却被少数人掌握了权力,“在一些地方,基层干部欺压群众,腐化堕落,损害广大农民利益的情况时有发生,有的甚至相当严重”,[②]任何一种权力具有腐败的倾向,只要缺乏有效的监督,便会变成谋取权势者私利的工具,变成压迫和剥削人民的手段。 现代社会发明出一种用来防止权力变异的重要方法便是民主选举。在中国农村实行村民自治,首先便是还政于农民,将选择村干部的权力交回给农民自己来行使,因为同在一村,谁好谁坏谁有能力谁没能力,大家嘴上虽然不言明,肚子里却很雪亮。1998年11月全国人民代表大会常务委员会重新修订了1988年以来推广试行的村民自治的《村民委员会组织法》,其中正式规定了村民选举制度,明确要求采用无记名和差额原则直接选举产生村民委员会,这是中国农村历史上的新篇章,也是中国整个政治史上的新篇章。以前的村委会干部由上级政权指定任命,或者由村里党组织推荐,上级考察任命,或者虽然有些地方搞点选举,但不是间接选举就是等额选举,所以只是过过形式而已;谁任命我,我就对谁负责,这是政治学里的一般规律,将干部的任命权从上级政权转移到中国农民的手中,是一个有重大意义的突破。许多人欢欣鼓舞,认为中国的革命和改革都自农村始,直接选举产生村民委员会可能是中国政治体制改革的突破口,这又是一次农村包围城市的伟大战略。

村民选举制度意义深远,无论对它作怎样高的评价都不过份;它直接给那些认为中国农民素质差,不适宜于搞民主政治的思想保守者以沉重的打击。这些自以为目光很犀利的人肯定忘记了民主的背后的驱动力量是利益和利益的冲突。这一点正是农村里的村民委员会比城市里基本上没有什么利害冲突的居民委员会选举更热烈、更引人关心、更有政治热情的地方。还有一些稳重老成者认为中国经济尚未发展成熟,中国农民还不富裕,他们以此为理由,来反对在中国搞如此大规模的民主。但他们只躲在自己的书斋里忙于写书,却不愿意出去到外面对中国的基层社会作深入的考察,他们似乎不大情愿睁开眼睛看一下中国现在农村里所发生的风起云涌的选举运动,他们对中国这些朴实的劳动人民所迸发出来的政治热情似乎害怕了。对于这些经济决定论者最大的嘲讽是恰恰在中国的南方沿海一带,农民比较富裕的地方,其选举情况却搞得比北方要差。 中国历史上长期缺乏民主的传统,近代以来,民主的理念被引进国内以后,仅仅只保留在法律制度的表面上,而未能深深扎根于中国社会的基层;民主被异化掉了,成了一种笑话,成了给专制披上外衣的套子和政客们争夺权力的最漂亮的幌子。民主成了中国人民远不可及的事情;但实行村民自治与选举,一下子将把民主政治摆在中国农民的眼前。这是村民选举制度的重大贡献。民主是一种习惯,只有操练熟了,久而久之,才会转换成人们普遍遵守的生活方式,才能为整个国家发展健康成熟的政治奠定深刻的基础。

有一种很流行的意见认为,在中国改革的初期,人民公社体制被废除以后,在农村中出现了权力的真空状态,因而由村民委员会取而代之,从法律上看,村民委员会是村民自我管理,自我教育,自我服务的基层群众性的自治组织,但它实际上起了政府的作用,担负着大量的行政和准行政色彩,具有强烈的国家权力内容,另一方面,生产大队和生产队的集体劳作方式解体后,取而代之以家庭联产承包责任制的经营方式,这种经营方式以家庭为单位,分户劳动,所以减少了农村的公共活动空间,在这种情况下,完全由村民自动组织起来进行民主选举的操作显然不大可能,因此,与西方相反,西方的民主是先有社会民主,如受到托克维尔极力赞誉的新英格兰乡镇自治,然后再上升为国家民主,是一种自下而上的民主进程;然而在中国,要想在社会基层将民主的理念扎下根来,在启动村民自治的历史进程当中,国家显然具有特殊的位置,否则,至少在操作的层面上缺乏程序上的可能性。

不必事事比照西方,中国的民主进程是一种特殊的历史进程。就村民自治而言,国家在民主程序的操作上 ,有必要给村民以法律上的引导。但现在的问题是,现在在农村里推行村民选举,涉及到的人口数达九亿之多,相当于四个美利坚;涉及到国土面积占全部国土的百分之九十以上,却在中央的层次上缺乏一部关于选举村民委员会的统一适用于全国范围内的专门法律。

在现有的中央立法中,只有村民委员会组织法,却无村民委员会选举法。村民委员会简单地规定了村民委员会的选举,将选举法的内容规定在组织法当中,实际上贬低了选举法在法律家族中的身份,将选举置于无足轻重的地位;因为只有选举出了村民委员会以后,才谈得上村民委员会的组织制度问题:在法律的逻辑上,应该先有选举法,然后再有组织法。 这部《村民委员会组织法》共三十条,但涉及到选举的只有六个条文,这六个条文是:

第11条:村民委员会主任、副主任和委员,由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。

村民委员会每届任期三年,届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。

第12条:年满十八周岁的村民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权;但是,依照法律被剥夺政治权利的人除外。

有选举权和被选举权的村民名单,应当在选举日的二十日以前公布。

第13条:村民委员会的选举,由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。

第14条:选举村民委员会,由本村有选举权的村民直接提名候选人。候选人的名额应当多于应选名额。

选举村民委员会,有选举权的村民过半数投票,选举有效;候选人获得参加投票的村民的过半数的选票,始得当选。

选举实行无记名投票、公开计票的方法,选举结果应当当场公布。选举时,设立秘密写票处。

具体选举办法由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定。

第15条:以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段,妨害村民行使选举权、被选举权,破坏村民委员会选举的,村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报,有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的,其当选无效。

第16条:本村五分之一以上有选举权的村民联名,可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议,投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。 这六条,是村民委员会选举的基本法律框架;根据这六个条文,一些省级人大常委会颁布了实施方法,在不久的将来,还可以预见到全国范围内的省级人大常委会都会制定地方性选举实施法规。但这些省级实施法规实际上还是不能突破现有法律框架的局限和限制,在程序上还是规定的还不甚详明;有权利必有救济,在权利的救济上还是缺乏切实可行的途径;因此尚不足以适应农村选举实践的迅速发展,解决其中提出来的一系列法律问题。有一种意见认为,我们可以适用我们现行的选举法来解决村民选举中出现的法律问题。这种观点是不对的,我国选举法的调整对象仅限于全国人大代表和地方各级人大代表之选举,在选举法中,被选举出来的被称为人大代表,代表人民实行国家权力,而在村民选举中,被选举出来的是村民委员会,是基层群众性自治组织,因此无法适用选举法来解决村民选举中所出现的法律问题。

村民选举是中国历史上至今为止最伟大的民主实践,但现在缺乏统一的专门法律来调整。实践的运作中,现在调整村民选举的除了全国人大常委会制定的村民委员会组织法的六个条文,各省级人大常委会制定村民委员会选举的实施方法外,还有各级人民政府及其民政部门、各级党委及其组织部门发布的基层干部换届选举指导意见,以及本村村民选举委员会公告的适用于本村范围内的具体选举办法。但上面的法律抽象简单,就会面临着被下面的法律架空的危险,在许多地方,基本上无制度化的规则可言,而是临到村民委员会选举开展之际才颁布相关文件加以规范,一年一个样。民主是一种制度,民主的理念只有变成制度化的民主程序后,才算得上民主的胜利。

中国历史上长期缺乏民主传统,中国的农民缺乏民主选举的传统训练,六个选举条文显然远远不够。这六个条文存在着许多法律技术上的难题,正如我后面在立法建议稿中所提出并力图解决的问题所见,存在着与其他部门法不搭配的诸多法律细节,给上级官员干预和操纵农村选举造成了法律上的漏洞。其结果使得村里公共权力的转移,从传统的明争暗斗披上了选举的现代形式,而实质无甚改变,这样反而增加了农民的反感,降低了他们的民主热情,比如说贿选和拉选票行为,既需要上级官员睁一只眼闭一只眼的态度,又需要自己的经济实力和社会上的其他背景;这些行为因为缺乏有效的监督,农民的反映就尤其强烈,大家都感得传统的社会风气被民主败坏了,与其这样选,还不如不选举的好。这些问题又与中国宗法家族的问题纠缠在一起,反而有可能激化了农村里的本来潜伏以久的矛盾。这是一个危险的信号。

民主是一种公开参与政治的规则。民主正义的核心在于程序上的正义。鉴于此种理念和上述种种之问题,本文试图起草一部全国范围内的村民委员会选举法,对村民选举制度的立法完善提供可行性建议。本建议稿试图在总结我国基层农村的民主实践经验的基础上,从我国的宪法及其各种部门法出发,构建一个比较完整的具有操作性的村民委员会选举制度,将其纳入到我国的整个社会主义法律体系中去。

结 构

第一章 总则

第二章 选举工作机构

第三章 选民登记

第四章 候选人产生

第五章 投票选举

第六章 罢免、辞职和补选

第七章 法律责任

第八章 附则

第一章 总则

第一条 为保障农村实行村民自治,发展农村基层民主,由村民直接选举产生村民委员会,根据宪法,制定村民委员会选举法。

[释义] 本法如能在全国推广,只有三种可能,要么由全国人大通过,要么由全国人大常委会通过,要么由国务院通过。由全国人大通过在逻辑上为不可能,因为本法基本上是根据村民委员会组织法制定,而组织法却由全国人大常委会通过。如果由国务院通过,那么它是一种行政法规,其效力要低于村民委员会组织法,其名字也不能定为村民委员会选举法,而只能定为村民委员会选举方法。但我认为由国务院通过并不妥当,第一,村民委员会的选举直接涉及到农民的切身利益,其涉及到的人口数达九亿之多,涉及到这么多人的一个法律却由国务院的少数几个领导同志通过,岂不是一件很不严肃之事?第二,选举权利是一项基本的政治权利,按照我国立法上的惯例,涉及到基本政治权利的,一般由全国人大及其常委会通过。第三,本建议稿涉及到与其他法律相互搭配的问题,正如下面所述,意味着要对其他法律作扩大解释,或作修改,而国务院是没有此项权力的。因此,我把本建议稿确定为《村民委员会选举法》,建议由全国人大常委会通过。 另外,如果上述建议成立,由全国人大常委会通过本建议稿,那么本法在我国的法律体系中,便是一种狭义的法律,其效力低于宪法,高于行政法规和地方性法规。但这里的问题是本法与村民委员会组织法的关系,因为它们都是狭义上的法律,在效力上无高低上下之分别。如果两者发生了抵触,有两个解决方法:一是将选举法视为特别法,将组织法视为一般法。根据特别法优于一般法的原理,选举法优于组织法;另一种解决思路是将组织法视为前法,选举法视为后法,根据后法优于前法的原理,将选举法优于组织法。

第二条 本法所谓的村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

村民委员会由主任、副主任和委员三至七人组成,具体名额由村民会议或村民代表会议讨论决定。村民委员会成员中,妇女应当有适当的名额,多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员。

[释义] 本法适用农村里村民委员会的选举。国有场、矿和城市街道办事处所辖的村民委员会,也适用本选举法。城市里的居民委员会选举不适用本法,它适用《居民委员会组织法》。在农村里,直接选举乡、民族乡、镇,不设区的市、市辖区、县、自治县的人大代表,也不适用本法,它适用《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》。

第三条 村民委员会主任,副主任和委员,由选民采取差额和无记名投票的方法直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。

村民委员会每届任期三年,其成员可以连选连任。

[释义] 本条规定选举的基本原则,投票方法可以根据多数选民意愿和本村具体情况,由村民选举委员会来确定。可以一次性投票选举主任、副主任和委员,也可以先选举主任、副主任,后选举委员。但不能由当选的委员推选主任、副主任,更不能由户代表或者村民代表来选举主任、副主任和委员。

有一种意见认为应当对村委会主任作出连续任职不得超过两届的限制,考虑到村委会的性质只是一种基层群众性自治组织,其法律地位相当于城市里的居民委员会,因此作此种任期限制并不妥当,第一、村委会每届三年,任期本身已很短,此三年内,农民还有罢免权。第二、村委会内部决定问题采用少数服从多数的工作原则,因而主任与其他成员在法律上是平等的,对村委会主任任期作出限制,不对其他成员作出限制,此于法理不通。而对所有的村委会成员作出任期的限制,因为村子人数不多,势必导致选举制演变成轮流坐庄制。第三、如果提名方式采用本建议稿第24条所提出的海选模式,失去农民信任的村委会主任就很难获得再次提名。

第四条 年满十八周岁的村民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权;但是,依照法律被剥夺政治权利的人除外。

[释义] 本法旨在规定村民是否享有选举权和被选举权的资格条件。主要有三个条件,第一是必须年满十八周岁,第二便是具有本村村民身份,因为村民自治是以村为单位的村民自治,所以如果居住在本村,但不是村民的,便无选举权利;如果居住在本村,有村民身份的,但不具有本村户口的,也无选举权利;相反,如果居住本村以外的地方,但有本村户口的,应当有选举权利。第三个条件即未被依照法律被剥夺政治权利。确认是否被剥夺政治权利,应以法院的判决书为准。另外,对于那些已被判决受了羁押,但没有被剥夺政治权利的,或者还未判决的但因犯罪被羁押,正在受侦察、起诉、审判的人来说,他们是否具有选举权利?根据1983年5月《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》的有关精神,分以下两种情况,第一,如果是反革命案[③]或其他严重刑事犯罪案[④]被羁押的,经人民检察院或人民法院决定,在被羁押期间停止行使选举人民代表权利,这种情况由检察院或法院出具公函认定。

第二,如果不是上述情况,则应当有选举权利,[⑤]根据1983年的规定,下列人员准予行使选举权利。(1)被判处有期徒刑、拘役、管制,而没有附加剥夺政治权利的;(2)正在取保候审或者监视居住的;(3)正在被劳动教养的;(4)正在受拘留处罚的。

但是这里有一个问题便是1983年的《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》适用于人大代表的直接选举程序中,它是否也适用于农村里的村民委员会选举呢?从法律体系的严密性来说,显然是不可以的。但从法律体系的统一性来说,应当是可以适用的。这就需要全国人大常委会做一下法律清理工作,作出一项特殊决定,规定1983年《关于县级以下人民代表直接选举的若干规定》相关内容,可以适用于村民委员会选举程序中,或者由全国人大常委会将相关内容写成一项新的文件,以决议的形式通过。另外一种解决方法便是将在本法中写进“在村民选举中,如果本法没有规定的,可以参照选举人民代表中的有关规定”。本建议稿拟采用这种方法,见下面本建议稿第57条。

另外还有项条件,就是在村民委员会选举期间,精神病患者在发病期间停止选举权利,待精神正常时再恢复行使选举权利,本建议稿第18条对此作了规定。

第五条 村民委员会的换届选举由各省、自治区、直辖市人民政府统一部署,县级和乡级人民政府组织实施。

各级人民政府民政部门负责指导本行政区域内村民委员会选举的日常工作。

第六条 村民委员会的选举经费,由村民委员会支出,具体数额由村民会议或村民代表会议通过。

各级人民政府组织指导村民委员会选举工作所需经费,由各级财政列支。

第二章 选举工作机构

第七条 村民委员会换届选举时,县级和乡级人民政府分别成立村民委员会选举工作指导组。

村民委员会选举工作指导组履行下列职责:

(一)宣传有关法律法规;

(二)制定选举工作计划,规范选举文件,选票式样;

(三)培训选举工作人员;

(四)接受和处理有关选举的来信来访;

(五)总结交流选举工作经验;

(六)承办选举工作中的其他事项。

[释义] 根据村委会组织法第4条的规定,基层政权同村民委员会的关系是指导与被指导的关系。乡级人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。县级和乡级人民政府根据本条规定分别成立的村民选举工作指导组,其作用仅在于给农民提供模范,解答农民在选举过程所出现的法律问题,村民选举工作指导组只是农村选举的一个咨询机关,他们的意见仅供参考,而没有法定效力,他们不能强制农民执行其意见。随着村民自治制度的进一步完善,农民对选举程序越来越熟练,村民选举工作指导组的作用会越来越低。目前考虑到诸多情况,成立这样的一个咨询机关却是必要的,但他们的介入不宜过份。

第八条 村民委员会的选举,由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或各村民小组推选产生。

[释义] 所谓推选,指的是一种较为简便的选举方式,不要求采用很严格的选举程序。一般来讲,如果村子较大,由各村民小组中组织推选,然后按票数集中,票数高者当选,村子较小的,可以直接召开村民会议,当场推选确定村民选举委员会成员。另外实践中有些地方采用村民代表会议推选村民选举委员会的作法,这样作法也是可以的,因为根据村委会组织法第21条,人数较多或者居住分散的村,可以推选产生村民代表。由村民委员会召集村民代表开会,讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人,或者由各村民小组推选产生。可见,只有在下述两个条件下由村民代表会议推选产生村民选举委员会才是合法的,第一,必须是人数较多或者居住分散的村,第二,必须有村民会议的授权。但必须注意,村民会议给村民代表会议的授权应当是有限制的,决不能用村民代表会议包揽或取代村民会议,村中的一些重大问题,如村委会换届选举,罢免村委会成员,拟定村经济发展规划,制定村规民约和村民自治章程等,都必须通过村民会议的形式加以解决。 第九条 村民选举委员会的职责:

(一)制订和公布本村选举工作方法;

(二)审查登记选民资格,公布选民名单,受理村民对选民名单提出异议的申诉,并作出解释和处理决定;

(三) 确定和公布具体的投票日期,和投票地点;

(四)组织村民推选村民委员会成员候选人;

(五)审查候选人资格,依法确定并公布正式候选人名单;

(六)向选举大会推荐监票人、唱票人、计票人;

(七)组织投票,公布投票结果,宣布本次选举有效,或者无效;

(八)总结选举工作,整理、建立选举工作档案。

第十条 村民选举委员会行使职责从组成之日起至新一届村民委员会召开第一次会议止。

第十一条 村民选举委员会由上一届村民委员会主持推选产生,其组成人员为三至七人,具体名额由村民会议或村民代表会议决定。 村民选举委员会中有被提名确定为正式候选人的,应当辞去村民选举委员会成员,其缺额另行补选。

第十二条 村民选举委员会推选成立后,由成员民主推选一人主持村民选举委员会的工作。村民选举委员会采用少数服从多数的工作方式。

第十三条 村民选举委员会的组成人员名单要及时上报乡镇人民政府备案,接受上级人民政府的指导。

第三章 选民登记

第十四条 具有选民资格的村民应当在其户口所在地的村进行选民登记。

村民出生日期以身份证为准,新满十八周岁未办理身份证或身份证丢失的,以户口薄为准。 选民的年龄计算以选举日期为截止日期。

第十五条 具有选民资格的机关、团体、企事业单位离退休人员,户口在本村, 并承担村民义务的,应予以登记。

第十六条 具有选民资格,由于婚姻、家庭等关系住进本村超过六个月,承担村民义务,其户口尚未迁入的,应予登记。

由于婚姻、家庭等关系脱离本村超过六个月,未承担村民义务,其户口尚未迁出的,不予登记。

第十七条 村办企业和其他经济实体中的非本村村民不予登记。

[释义] 有些地方性选举法规规定[⑥]:因受聘在居住地工作,不能在户籍所在地的村进行选民登记的,可以在居住地进行选民登记。正如外国人在我国受聘工作居住,不能享有选举权利一样,这实际上违背村民自治精神,在我国目前还没有放开户口制度之前,此种规定有导致本地人排斥外来流动人口的可能性。

第十八条 经登记确认的选民资格长期有效。再次选举前应对上届选民登记后年满十八周岁的,新迁入本村具有选民资格的和被剥夺政治权利期满后恢复政治权利的村民,予以补充登记。对选民登记后死亡,户口迁出本村和依照法律被剥夺政治权利的人,从选民名单上除名。

精神病患者不能行使选举权利的,经村民选举委员会确认,不列入选民名单。

第十九条 对常年外出的村民,应事先发出通知,在选举日前未能回村参加选举,又未委托其他选民代为行使选举权的,不计算在本届选民总数以内。

[释义] 本条考虑到农村流动人口在村民选举中的特殊性,在计票时,如果将他们计算在内,第一,可能导致选举因参加投票者未过半数而无效,第二,增加了当选的难度,可能导致这次选举虽然有效,但未有人或极少有人过半数而当选。这里所谓的“常年外出”,可以比照《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见(试行)》第9条第1款:公民离开住所地最后连续居住一年以上的地方,为经常居住地。但住院治病的除外。因此,如果村民在外地连续居住一年以上的,视为常年外出的村民,适用本法第19条。这里所谓的“发出通知”,可以比照《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》中的有关送达制度,如《民事诉讼法》第78条规定:送达诉讼文书,应当直接送交受送达人。受送达人是公民的,本人不在交他的同住成年家属签收;《刑事诉讼法》第81条规定:送达传票、通知书和其他诉讼文件应当交给收件人本人;如果本人不在,可以交给他的成年家属或者所在单位的负责人员代收。因此,村民选举委员会将有关通知送达外出村民的成年家属,即视为有效送达;当然村民选举委员会自己也可以直接与外出的村民取得联系,通知他有关选举事宜。这两种通知方法,可以由村民选举委员会根据本村情况自行决定。 第二十条 选民名单应当在选举日的二十日以前公布。

经登记确认具有选举权和被选举权的村民,应当发给选民证。选民证是村民参加投票选举的依据。

第二十一条 对公布的选民名单有异议的,应当及时向村民选举委员会提出申诉。

村民选举委员会应当在三日内作出处理决定。

申诉人仍不服的,可以在选举日的五日以前向当地的基层人民法院起诉,人民法院应当在选举日以前作出判决。人民法院的判决为最后决定。 [释义] 选民资格诉讼案件在选举法、民事诉讼法有规定,《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第28条规定:对于公布的选民名单有不同意见的,可以向选举委员会提出申诉。选举委员会对申诉意见,应在三日内作出处理决定。申诉人如果对处理决定不服,可以在选举日的五日以前向人民法院起诉,人民法院应在选举日以前作出判决。人民法院的判决为最后决定。《民事诉讼法》第164条规定:公民不服选举委员会对选民资格的申诉所作的处理决定,可以在选举日的五日以前向选区所在地基层人民法院起诉。第165条规定:人民法院受理选民资格案件后,必须在选举日前审结。审理时,起诉人、选举委员会的代表和有关公民必须参加。人民法院的判决书,应当在选举日前送达选举委员会和起诉人,并通知有关公民。但这个法律制度只限于受理选举人大代表时选民资格异议案件,本建议搞对此作出突破,就是将这个制度扩展到村民选举中。但必须指出,选民资格案件适用特别程序,实行一审终审,根据《民事诉讼法》第161条规定:必须由审判员组成合议庭来审理,既不采用独任制,也不采用陪审制。

第二十二条 由于某种特殊原因不能按期选举,由村民选举委员会重新确定选举日期,报县级人民政府批准,推迟时间不得超过三个月,推迟时间超过一个月的,应对村民资格重新审定,方能进行选举。


第四章 候选人产生

第二十三条 村民委员会成员候选人应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策,办事公道、廉洁奉公、热心为村民服务。

具体资格条件由村民会议或村民代表会议制定通过,但不得与有关法律相抵触。

[释义] 关于候选人的具体资格条件,从有关规定和各地的做法来看,大致包括以下几点:[⑦](1)政治素质好,认真贯彻执行党的路线、方针、政策和国家的法律法规,能带领全村完成国家任务;(2)遵纪守法,廉洁奉公,作风民主,热心为群众服务;(3)有强烈的事业心和责任感,具有较强的组织和协调能力;(4)有开拓进取精神,有较强的组织领导能力,懂经济,会管理,有比较清晰开阔的发展经济的思路;(5)身体健康,有一定的文化知识水平。

但有些地方政府在指导村民选举工作中,规定有下列情形之一的村民不宜被推选为候选人:[⑧](1)近三年来受党纪政纪 、行政处分、治安处罚及被公安部门列入重点治安对象的;(2)正在服刑的;(3)违反计划生育条例未超过五年的;(4)违反国家法律法规正在被立案侦查的;(5)热衷于封建迷信,宗派活动的;(6)长期拖欠村级集体经济的;(7)文化程度在初中以下的(已取得农村基层干部岗位培训证书者除外),年龄在五十五周岁以下的。

但上述资格条件不宜被规定在法律之中。因为根据宪法第34条规定:中华人民共和国年满十八周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权;但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。因此,上述中的有几个资格条件实际上也是有问题的,比如对教育程度的限制,要求在初中程度以上,虽然看起来合乎情理,却是违宪的。

对村委会成员候选人的另一个资格条件是被规定在《村民委员会组织法》第23条:村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策,办事公道,廉洁奉公,热心为村民服务。

因此,只有宪法第34条和村委会组织法第23条才能对候选人的资格条件构成限制,其他一些地方性法规或村民会议制定的凡是不符合上述法律精神的,应当被看成是违反宪法和法律而无效。

第二十四条 村民委员会主任、副主任、委员候选人由村民选举委员会召集本村有选举权的村民直接投票,经村民选举委员会进行资格审查后,按主任、副主任正式候选人分别比应选人数多一人,委员正式候选人比应选人数多一至二人的数额确定,并当场公布正式候选人名单。 如遇被提名的候选人票数相等,致使村民委员会的某项职务候选人人数超过规定的差额数时,应当就票数相等的候选人由选民进行第二轮提名,按得票多少的顺序依次确定正式候选人。

[释义] 村委会组织法第14条规定,选举村民委员会,由本村有选举权的村民直接提名候选人。根据此条规定,实际上可能有两种提名方式:第一是由村民联合提名产生候选人,另一种是村民采用投票方式直接提名,即所谓的海选模式。

本条规定采用海选模式进行提名,而不规定由村民联合提名候选人,是考虑到采用村民联合提名后,候选人人数远远大于应选人数,因而在正式选举投票前,必须采用预选方式,来确定正式候选人。而采用预选无非通过村民代表会议或村民会议来预选,如果采用村民代表会议来预选,使得村委会组织法第14条规定的提名权由村民直接掌握的立法原意背离了方向,因为人民的提名效力应当高于人民代表的提名效力,村民直接提名产生的候选人却为少数几个村民代表来否决,这于法理不通。如果采用村民会议来预选候选人,实际上其道理和海选模式是相同的,只不过多了一道由村民联合提名的程序,反而增加了工作量。

海选模式,最早产生于吉林省梨树县,所谓海者,在东北话中,就是大的意思。这种提名方式,即向每一位选民发一张白纸选票,完全由选民填写自己满意信任的候选人,这种模式至少有两个好处,符合中国人的民主感情:第一,完全将提名权交给村民,避免了候选人操纵提名过程的可能性,因为鼓动提名只能对少数农民有效,但不可能鼓动全村,第二,联合提名实际上是一种公开竞争的提名方法,而海选模式实际上是一种秘密的提名方法;中国人好面子,有些农民有政治参与热情,威信也高,但去游说他人替他提名,却做不到,海选模式给他们参与村里竞选提供了一种非常高的可能性。现在这种模式在全国各地已被广泛采用。从许多选举争议的申诉案件来看,大多数选举争议都是跟提名权有关系,但采用海选模式后,选举争议要少得多。

第二十五条 填写村民委员会候选人提名票必须有半数选民参加。

第二十六条 提名村民委员会成员候选人,不得委托他人投票。

第二十七条 提名村民委员会成员候选人时采取等额提名的办法,即主任候选人一名,副主任和委员候选人与本村正式名额相等,超额无效。

村民必须按村民委员会主任、副主任、委员三种不同职务分别提名,提名同一候选人两种职务的无效。

第二十八条 正式候选人名单应当在选举日的五日以前按不同职务和得票多少的顺序张榜公布。

候选人不愿接受提名的,可以书面形式向村民选举委员会提出,村民选举委员会应予同意。 第二十九条 村民选举委员会应当通过各种形式向选民介绍候选人的情况,但是在选举日必须停止对候选人的介绍。

村民委员会主任候选人应当拟出任期目标,向选民公布,并应当回答选民提出的问题。

第五章 投票选举

第三十条 投票选举时,应当召开选举大会。村民选举委员会应当根据选民居住状况和便于选举的原则,设立中心投票会场和若干投票站。中心投票会场,应当设立秘密写票处。对不便到会场或投票站投票的,可以设流动投票箱。

每个投票箱必须指定三名以上选举工作人员负责。 第三十一条 选举大会投票选举前,由村民选举委员会提名监票人、唱票人、计票人,并经选举大会通过。

村民委员会成员候选人及其近亲属不得担任监票人、唱票人、计票人。

第三十二条 每一选民在一次选举中只有一个投票权。选民对候选人可以投赞成票,可以投反对票,可以另选其他任何选民,也可以弃权。

第三十三条 选民在选举期间外出的,可以委托候选人以外的选民代为投票,但每一选民接受的委托不得超过三人。委托必须办理书面手续,经村民选举委员会确认后有效。

第三十四条 村民委员会选举一律采取无记名投票方法,因文盲或其他原因不能填写选票的,可以委托候选人以外的人代写,代写人不得违背选民的意志。

第三十五条 投票结束后,村民选举委员会应将所有投票箱于当日集中到中心会场,当众开箱唱票,由监票人、计票人认真核对,计算票数。

第三十六条 收回选票等于或者少于投票人数,选举有效,多于投票人数的选举无效。

每一选票所选的人数,等于或者少于规定应选人数的有效,多于规定应选人数的无效。

选同一候选人或其他选民担任两种以上职务的,以其中职务高的作一次计票。全部书写模糊无法辩认的选票,全票作废,部分书写模糊无法辩认的选票,可以辩认的部分有效,无法辩认的部分无效。废票计入选票总数。 第三十七条 半数以上的选民参加投票选举,选举有效。候选人获得参加投票的选民过半数的选票,始得当选。

获得半数以上选票的候选人名额多于应选名额时,以得票多的当选。如果票数相等,不能确定当选人时,应当就获得票数相等的候选人重新投票。

村民委员会选举可以采用一次性投票选举村民委员会主任,副主任和委员,也可以采用多次投票选举村民委员会主任,副主任和委员。在一次性投票选举中村民委员会委员候选人的得票数,可将其获得主任、副主任、委员的票数累计相加,计算为所得票数。副主任候选人的得票数,可将其获得主任、副主任的票数累计相加,计算为所得票数。

[释义] 所谓一次性投票选举,是指一次同时选举产生主任、副主任和委员。另外一种办法,便是先选举主任、副主任,后选举委员;或者先选举委员,后选举主任、副主任。此两种选举方法可以由村民选举委员会来决定。

第三十八条 当选人数少于应选名额时,不足的名额另行选举。

另行选举时,根据第一次投票未当选的候选人的得票多少顺序按选举差额确定候选人名单。

另行选举以得票多的当选,但得票数不得少于选票的三分之一。 第三十九条 村民选举委员会确认选举有效后,当场公布选举结果,并报乡级人民政府和县级人民政府民政部门备案。

县级人民政府民政部门和乡级人民政府应当在五日内向当选人颁发当选证书。

第四十条 新一届村民委员会第一次会议应当在选举结果公布后七日内召开。

村民委员会的任期,从每届举行第一次会议开始,到下届举行第一次会议为止。

第四十一条 经投票选举,当选人已达三人以上的,不足名额可以暂缺,主任暂缺的,由当选的成员推选一名副主任,没有副主任的推选一名委员,临时主持工作,直至选出主任为止。缺额补选的时间应在第一次换届选举后的一个月内进行。 当选人数不足三人,无法组成新一届村民委员会的,应当在选举日后的五日内另行选举。在组成新一届村民委员会前,由上一届村民委员会暂时主持工作。依法补选缺额时,已当选的村民委员会成员资格有效。

[释义]新一届村委会成立以三人为界,是考虑到:第一,根据村委会组织法第9条,村民委员会由主任、副主任、委员共三至七人组成;第二,根据村委会组织法第24条,村民委员会决定问题,采取少数服从多数的原则,而只有三人以上才有可能实行少数服从多数的原则。

第六章 罢免、辞职和补选

第四十二条 村民委员会成员受村民监督,村民会议有权罢免村民委员会成员。罢免村民委员会成员,应当报乡级人民政府和县级人民政府民政部门备案。

本村五分之一以上有选举权的村民联名,可以要求罢免村民委员会成员。

第四十三条 罢免要求应当有明确的罢免理由。

[释义] 一般来说罢免有以下几点理由,如有些地方性法规规定[⑨]:被依法追究刑事责任的;以权谋私,在村民中造成较坏影响的;玩忽职守,给村民的生产、生活造成损失的;违反法律、法规的规定造成严重后果的;不按计划生育法规和政策规定生育的;无正当理由连续三个月不参加村民委员会工作的;其他原因不宜再担任村民委员会成员的。但上述理由不宜被规定在法律中,第一,罢免是一种政治责任,它以信任为基础,一旦村民对自己所委托行使公共权力的村民委员会成员失去了信任,就可以启动罢免程序。第二,罢免的理由多种多样,上述几种远远不能囊括其全部,而规定在法律里就显得更为累赘。第三,参考我国的选举法和组织法,都没有明确列出具体的罢免理由。如果一定要将具体的罢免理由列出来,可以根据自己具体情况,由村民会议制定村规民约或自治章程的形式通过。 第四十四条 罢免动议成立后,村民委员会应当在一个月内及时召开村民会议,投票表决罢免要求。

村民委员会逾期不召开村民会议投票表决罢免要求的, 由乡、民族乡、镇人民政府召集村民会议投票表决。

被提名罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。

[释义] 根据村委会组织法第18条第2款规定,村民会议由村民委员会召集,有十分之一以上的村民提议,应当召集村民会议。而提出罢免案要求五分之一有选举权的村民联名,远远多于要求召开村民会议的二倍以上。如果乡级政府同样也不召集村民会议进行投票表决的,可以适用行政复议法和行政诉讼法,向县级人民政府申请复议,或者向县级人民法院状告乡级政府行政不作为。

第四十五条 罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。

投票表决罢免要求时,应当坚持秘密投票,公开计票、当场公布结果等原则。

[释义]罢免村民委员会成员比选举更严格,选举仅要求过半数的选民参加投票,候选人获得过半数选民半数以上的选票,即可当选。而罢免村民委员会成员,要求有全体选民的过半数通过,才能发生法律效力。第二,罢免村民委员会成员,不必成立村民选举委员会或罢免委员会,因为罢免村民不满意的村民委员会成员,只是其部分成员发生变化,并没有推翻整个村委会,也不影响整个村民委员会继续开展工作。罢免大会应当有村民委员会来主持。

第四十六条 村民委员会成员要求辞职的,应当提交书面辞呈,经村民会议通过后生效。

未经村民会议通过,村民委员会成员擅自离职的,应当对其所造成的损失承担赔偿责任。

第四十七条 村民委员会成员被罢免或者被批准辞职后,由村民委员会报乡级人民政府和县级人民政府民政部门备案,并收回当选证书。

第四十八条 村民委员会成员因罢免、辞职、死亡、户口迁出本村等遇缺额的,应当在三个月内召开村民会议补选。补选由村民委员会主持,适用本法规定的选举程序和方法。

补选的村民委员会成员的任期,到本届村民委员会届满时为止。 [释义] 本条规定了村民委会成员遇缺额的四种主要原因,实际上可能还有其他原因,如被法院宣布为丧失民事行为能力或限制民事行为能力人,或者因下落不明被法院宣布为失踪人或死亡人的。这些制度虽然被规定在民事法中,但它涉及到的是一般的法律理论,应当同样适用于村民选举中。另外,还有个问题便是有些地方性法规规定:[⑩]村民委员会成员被依法追究刑事责任的,自人民法院判决生效之日起,其村民委员会成员职务自行终止。这种规定是违背我国选举制度一般精神的。其理由如下:第一,根据宪法和1982年《关于县级以下人民代表直接选举的若干规定》的立法精神,只要没有被判处剥夺政治权利,犯罪人在监狱里或在其他地方服刑的,都没有丧失选举权利,所以,如果村民委员会成员被追究刑事责任后,自判决生效之日起其村民委员会成员职务自行终止的,实际上只有一种可能性,即村民委员会成员在被判处主刑的同时,还附加剥夺政治权利;或者单独被判处剥夺政治权利。如果不是这种情况,并不自动丧失政治权利。第二,我国目前追究人民代表的刑事责任时,往往在掌握了大量犯罪证据后,移送检察院提起公诉前,由检察院或纪检部门出面建议原选举单位罢免其人民代表的资格。可见,实践中的作法也说明,判决有罪后,并不自动丧失政治权利。第三,将这个问题推到极端,如果村民委员会成员被追究刑事责任而停止其职务后,后来发现这是个错案,如果在其任期内改判的,那么其村民委员会成员的资格应当自行恢复。但是此种情况下,有可能会由于村民委员会成员被追究刑事责任其职务自行终止后,村民委员会成员缺额,已经召开村民会议补选了一位新的村民委员会成员。这会出现一个职务上可能有两位村委会正式成员或者其村委会成员总数超过七人的情况,这两者都是违背《村民委员会组织法》的。

第七章 法律责任

[释义] 本章主要是规定选举争议或选举诉讼问题。关于这方面,我国现有的规定很少。选举法和民事诉讼法规定的选民资格案件,算是较完善一点的制度;其余的,如选举法第39条规定:选举结果由选举委员会或人民代表大会主席团根据本法确定是否有效,并予以宣布,此规定并没有涉及到不服选举结果的问题。选举法第43条规定:为保障选民和代表自由行使选举权和被选举权,对有下列违法行为的,应当依法给予行政处分或者刑事处分:(1)用暴力、威胁、欺骗、贿赂等非法手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的;(2)伪造选举文件、虚报选举票数或者有其他违法行为的;(3)对于控告、检举选举中违法行为的人,或者对于提出要求罢免代表的人进行压制、报复的。我国刑法规定,在选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员时,以暴力、威胁、欺骗、贿赂等手段破坏选举或者妨害选民自由行使选举权和被选举权的,处三年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利。但根据刑法中的罪刑法定主义,刑法中的破坏选举罪不能适用于村民选举中的舞弊行为。

1998年修订的《村民委员会组织法》仅有一个条款涉及到选举争议问题。村委会组织法第15条规定:以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段,妨害村民行使选举权、被选举权,破坏村民委员会选举的,村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报,有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的,其当选资格无效。这个条款的最大问题有以下三点:第一,村民可以向五个机关举报选举舞弊行为,乡人大、乡政府、县人大常委会、县政府、县民政局,结果造成五个机关职责不明,要么相互扯皮;要么会出现此种情况,这五个机关中有两个或两个以上机关作出了截然不同的决定,哪一个机关的效力优先?第二,这个条款除了当选资格无效外,没有规定选举舞弊者的其他法律责任,这就易于造成舞弊者一种有恃无恐的心理,不舞弊不当选,舞弊了最多也只是当选资格无效,反正也无什么损失,结果助长了舞弊的行为。第三,这个条款也没有囊括所有的选举舞弊行为,比如选民的一些违法选举行为,尤其是选举工作人员的违法选举行为,如虚报票数,涂改选民名册,窥探选票内容,故意计票错误让其候选人当选或落选等。

所以总的来说,我国选举法律法规中关于选举争议方面非常简单,很难用来解决实际问题。一般来讲,选举争议有以下几个特点:(1)选举争议的事项可以分为两种,第一是对某人当选是否有效而提出的争议;第二是对整个选举是否有效而提出的争议;(2)有权提起选举争议或选举诉讼的主体非常广泛,从世界各国来看,任何选民或候选人都提起选举争议或选举诉讼的权利,在个别情况下可能有限制,但极少数;(3)谁来裁决当选或选举是否有效?这在理论上有两种看法,一种是将选举诉讼做为政治问题来解决,因此,选举诉讼只能由政治机关,如议会来裁决,另一种是将其视为法律问题,由法院加以解决。从各国实践来看,选举裁决权实际上往往由不同的选举裁判机关来分享的。现在各国行使选举裁判权的机关有:议会、普通法院、宪法法院、行政法院、选举主持机关、专门的选举裁判机关等等。另外,从各国的实践来看,很难以单一的某种诉讼手段来解决选举过程中所出现种种争议问题,它们往往交织在一起,相互配合来解决选举争议或选举诉讼。 第四十九条 村民委员会换届选举时,应当接受上级人民政府的指导。但上级人民政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项。

[释义] 本条直接依据村委会组织法第4条第1款规定:乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。

在村民委员会选举中,政府干预村民自治的事项大致有以下几个方面:未经选民同意改变候选人,搞指选,派选,或未按照法律程序撤换村民委员会成员;在这种情况下,可以视为政府违法行政,适用行政复议和行政诉讼。行政复议法第6条规定了10种行政复议的范围,虽然没有提到政府干预村民选举事项,但从第6条第11款的规定:认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的,可以申请行政复议,因此,这就可以将干预选举事项纳入第11款的“其他”范围之内。如果对行政复议决定不服的,可以提起行政诉讼,其理由在于:第一,此类事项不属于法院不受理行政诉讼[11]的四种行为之内;第二,行政诉讼法第11条第2款规定:除前款规定外,人民法院受理法律法规规定可以提起诉讼的其他行政案件,因此,现在所要做的便是,在本法中对此种事项可以向法院起诉作出特别规定。

第五十条 选民就人民政府违法干预村民自治的事项,有权向上级主管部门申请行政复议。对复议不服的,有权向人民法院提起诉讼。但未经复议的,不得提起诉讼。

第五十一条 已获得法定票数当选,但上级人民政府不颁发给当选证书的,当事人有权向县级人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的,有权向人民法院提起诉讼。但未经复议的,不得提起诉讼。

[释义] 行政复议法第6条规定:有下列情形之一的,公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议,其中第3款规定:对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的;其中第8款规定:认为符合法定条件、申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书,或者申请行政机关审批、登记有关事项,行政机关没有依法办理的,此两款可以与此条建议稿相佐证。

另外一个问题便是,村民委员会的成员的当选证书是由乡镇人民政府和县级民政部门共同颁发的,一张证书,两个印章,相当于村里选举、镇里和县民政部门认可,因此,这是一个县民政部门和乡镇人民政府共同作出的具体行政行为。如果申请行政复议,根据《行政复议法》第15条第4款之规定:对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的,向其共同上一级行政机关申请行政复议。在这里,县民政部门和乡镇人民政府的上级机关都是县级人民政府,所以应当向县级人民政府申请行政复议。对其复议决定仍不服的,可以状告县级人民政府,提起行政诉讼。

第五十二条 没有符合资格条件,或者以威胁、贿赂等不正当手段,或者伪造选票、与选举工作人员串通私塞选票,虚报票数等违法手段当选的,其当选无效。

任何选民有权就选举结果向县级人民政府提出书面申诉。县级人民政府应当就收到申诉状之日起十五日内,作出处理决定。

对县级人民政府作出决定不服的,有权向人民法院提起诉讼。但未经县级人民政府作出处理决定,不得提起诉讼。

[释义] 本条作这样的规定,因为考虑到《村委会组织法》第15条条文本身的缺陷,弊病正如前面所分析。

其次,本条规定将人大系统排除出村民选举争议裁决机关之外,基于以下几点考虑:第一,候选人以种种手段而获得当选的,从形式上看,是县级民政部门和乡镇人民政府向其颁发当选证书,作出一个共同的具体行政行为,在认可候选人当选资格的过程中,人大系统并没有插手,因此对这个当选证书不服的,只能找颁发这个证书的上级部门来解决问题。第二,县级人大每届任期五年,乡级人大每届任期三年,在它们的换届选举中所出现选举争议问题,有关候选人当选效力问题,从我国的人民代表大会制度的基本原理来看,应当由其内部系统来解决,因此,从这点来看,其本身解决选举争议的任务也很重。第三,换一个角度来看,本条并没有否定人大系统作为选举裁决机关的地位,因为根据宪法第104条:县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令,有权监督本级人民政府的工作,因此,当事人如果对县级人民政府作出的处理决定不服的,既可以向县级人大常委会提出申请,也可以向人民法院提起诉讼。唯一不同的是,县级人大常委会只能撤销县级政府不适当的决定和命令,而不能改变其决定和命令,但法院既有权撤销,也有权判决变更。行政诉讼法第54条第1款(4)项规定:行政处罚显失公正的,可以判决变更。本建议稿扩大法院对具体行政行为的变更权,在选举诉讼中,有权确认选举结果无效。

第五十三条 在村民选举的过程中,以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件,虚报选举票数等手段破坏选举或者妨害村民自由行使选举权,情节严重的,处三年以下有期徒刑、拘役,并处剥夺政治权利;情节较轻的,也可以单独判处剥夺政治权利。

不够刑事处罚的,由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚。

[释义] 我国刑法第256条规定了破坏选举罪:在选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员时,以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权,情节严重的,处三年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利。这个条文有以下几个问题:第一,根据我国刑法第3条规定的罪刑法定原则,刑法第256条破坏选举罪仅适用于选举人大代表和国家机关领导人员的舞弊行为,而不能直接适用村民选举中的舞弊行为,因而对这个条文必须作出改造。第二,第256条中规定的刑罚是指处三年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利,这一刑罚规定也有问题,不应该是或处剥夺政治权利,而应该是并处剥夺政治权利,这种情况可能会造成破坏他人选举权利的人,虽然在监狱里服刑,也仍然享有选举权利,这岂不是对法律的讽刺?因此对这个条文的刑罚也必须加以改造。

在理解本条规定时,有以下几点必须注意到:第一,本条所谓村民选举,主要是指选举村民委员会,但村内还有其他选举,如村民代表、村民小组长的选举,如果出现了上述破坏选举现象,情节严重的,也应当适用本条。第二,本条中所谓的伪造选举文件,包括伪造选票,伪造改造选民名册等各种行为。第三,根据我国刑法第101条:本法总则适用于其他有刑罚规定的法律,但是其他法律有特别规定的除外,因此,本条中所判处的政治权利的期限,根据刑法总则中第55条的规定,应当为一年以上五年以下。另外,根据刑法54条的规定:剥夺政治权利是指剥夺下列权利,(一)选举权和被选举权;(二)言论、出版、集会、结社、游行和示威自由的权利;(三)担任国家机关职务的权利;(四)担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利。

不够刑事处罚的,可以由公安机关依《治安管理处罚条例》处以15日以下拘留,200元以下罚款或者警告。

第五十四条 村民委员会成员滥用职权,假公济私对控告人、申诉人、批评人、检举人或者对于提出要求罢免村委员成员的村民进行报复陷害的,处二年以下有期徒刑,或者拘役;情节严重的,处二年以上七年以下有期徒刑。

[释义] 刑法第254条:国家机关工作人员滥用职权,假公济私,对控告人、申诉人、批评人、举报人实行报复陷害的,处二年以下有期徒刑或者拘役;情节严重的,处二年以上七年以下有期徒刑。但这个罪的主体是国家机关工作人员,因而不能对它进行直接适用,而必须加以改造。

第八章 附则

第五十五条 本法第二十二条中所指的特殊原因,主要是指大规模自然灾害,如地震、台风、洪水或大规模传染病爆发等造成本村人民重大损失的事故。

[释义] 实际上还有另一种情况也会导致选举不能按期举行,即社会陷入紧急状态实行戒严,但这种情况下不再适用普通法律,而是适用戒严法。但戒严法对是否推迟选举没有作出明确规定,从宪法第60条的规定来看:全国人民代表大会任期届满的两个月以前,全国人民代表大会常务委员会必须完成下届全国人民代表大会的选举。如果遇到不能进行选举的非常情况,由全国人民代表大会常务委员会以全体组成人员的三分之二以上的多数通过,可以推迟选举,延长本届全国人民代表大会的任期。在非常情况结束后一年内,必须完成下届全国人民代表大会代表的选举。以此法理推论,在非常情况下,也可以推迟上一届村委会的任期。 第五十六条 本法第三十一条中所指的近亲属是指配偶、父母、子女、兄弟姐妹、孙子女、外孙子女、祖父母、外祖父母。

[释义] 我国现有三个法律文件对近亲属的范围作出了规定,但不一致:这三个法律一个是《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》(试行),其中第12条规定,民法通则中规定的近亲属,包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女。另一个法律便是《刑事诉讼法》,其中第82条规定,“近亲属”是指夫、妻、父、母、子、女、同胞兄弟姐妹。第三个法律文件是《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》(试行),其中第十二条规定:近亲属包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女。

考虑到在我国农村选举中很多人会利用家族的势力进行拉票,因而依照《民法通则》将近亲属作宽义理解。其中子女,包括婚生子女,非婚生子女,养子女和有扶养关系的继子女。其中父母,包括生父母,养父母和抚养关系的继父母。其中的兄弟姐妹包括同父母的兄弟姐妹、同父异母或同母异父的兄弟姐妹,养兄弟姐妹,有抚养关系的继兄弟姐妹。

第五十七条 在村民选举过程中,对于本法没有规定的,可以参照直接选举人民代表的有关规定。在村民选举争议过程中,对于本法没有规定的,可以参照有关行政复议和行政诉讼的有关规定。

[释义] 本条规定,参考了《最高人民法院关于贯彻执?lt;中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》中第114条的立法模式:人民法院审理行政案件,除依照行政诉讼法的规定外,对本规定没有规定的,可以参照民事诉讼的有关规定。

在村民选举和村民选举争议的过程中,如果本法没有规定的,参照有关直接选举人民代表和行政复议、行政诉讼的有关规定。这些规定大致包括以下:

第一,关于判决有罪而被没有被剥夺政治权利但正在服刑的村民,以及还未判决但因犯罪而被羁押,正在受侦察、起诉、审判的村民是否具有选举权利的问题,可以参照1983年5月《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》。具体情况详见本建议稿第4条及其释义。

第二,关于选民资格案件,以前仅适用于人大代表之直接选举的法律程序,本建议稿将其扩展到村民选举中,具体庭审制度可以参照《民事诉讼法》第164条、第165条。具体情况详见本建议稿第21条及释义。

第三,以前的行政复议和行政诉讼制度,仅适用行政机关侵犯公民人身权和财产权及其他经营自主权等各种案件,本建议稿作了重大突破,将政府侵犯公民民主权利的案件也适用行政复议和行政诉讼来解决。具体复议和具体诉讼制度可以参照《行政复议法》和《行政诉讼法》相关制度。 第五十八条 本法自公布之日起生效。

--------------------------------------------------------------------------------

* 本课题是北京天则经济研究所政府体制改革研究项目的分课题,感谢茅于轼所长对我的帮助和指导。我还要感谢北京大学法学院的贺卫方教授和中国人民大学法学院的甄贞教授;贺卫方教授在百忙之中给我向天则经济研究所写了推荐信,甄贞教授给了我很多指导,正是在她的帮助下,我才独立地完成本课题的整个投标过程。由于这次研究课题,我走访了许多农村,认识了许多农民朋友,他们给我提供了各种各样的帮助,这其中不仅包括有物质上和经济上的帮助,更重要的是,他们给了我巨大的精神激励,使我进一步看到了中国民主的希望。另外,本文写成初稿以后,我的老师甄贞教授以及我的朋友杨路、秦兵、杨文风、林千多、李静传等人提出了若干有价值的意见和建议,在此一并感谢。二千年一月,天则所诸先生对我的所起草的这部立法建议稿进行课题验收,两位评审人华中师范大学的徐勇教授和民政部的村委会选举观察员余维良先生,以及天则所的茅于轼所长,张曙光教授,盛洪博士提出了许多闪着真知灼见色彩的意见,在此表示感谢。

[①] 见《中华人民共和国宪法》第111条。其中第1款规定的“居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定”,在1987年制定的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》和1989年制定的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》中得到落实,这两者是指导关系。基层政权对村民委员会、居民委员会的工作给予指导,支持和帮助。村民委员会,居民委员会协助基层政权开展工作。

[②] 见国务院民政部部长多吉才让1998年6月在九届人大常委会第三次会议上的《关于<中华人民共和国村民委员会组织法>(修订草案)的说明》。1996年当时的国务院国务委员李贵鲜在全国民政厅(局)长会议上讲话说:“城市居委会、农村村委会是社会的最基层,是社会稳定的基础,基础动摇了,什么事情也干不成,应该肯定,全国的居委会、村委会绝大多数是好的,干部绝大多数也是好的,与农民同甘共苦。但也有少数基层组织软弱涣散,甚至被坏分子、变质分子把持,有的搞帮派,搞家族,搞经济犯罪,加重农民负担,甚至逼债打死人,逼死人,这怎么得了!这样的基层政权还是我们的吗?能是共产党领导的吗?我看不是!对这些害群之马要严惩不贷,我们一定要保护农民的合法权益,搞好干群关系,一定要把基层政权建设好。对好的乡村干部要表扬、奖励,对那些不法分子要公开惩处。”转引自王振耀、白益华(主编):《乡镇政权与村委会建设》(中国民政工作丛书,多杰才让主编),北京:中国社会出版社,1996年,页263—264。

[③] 现在“反革命案件”的提法已被修改成“危害国家安全”的案件的提法。见《中华人民共和国宪法修正案》第十七条,1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过。在此之前修订的刑法和刑事诉讼法都已作了修改。

[④] 根据1984年3月24日《全国人民代表大会常委会法制工作委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、民政部关于正在服刑的罪犯和被羁押的人的选举权问题的联合通知》的规定,这里所谓的其他严重刑事案,主要是指严重破坏社会秩序案,比如故意杀人、强奸、放火、爆炸、投毒、抢劫、流氓、重大盗窃等等。 [⑤] 但这种作法遭到了批评。因为这种作法实行起来必须会出现诸多问题和困难,实际上很难操作。1983年规定之所以这样,主要原因是把选举权与投票权相等同。实际上,选举权至少包括以下三方面的权利,第一是投票前的权利,如了解权。第二,投票权,第三是监督和罢免代表的权利。而在监狱或看守所里,除了形式上的投票权外,其他两种权利是无法行使的。我个人也倾向于这种批评意见。详见胡锦光:《中国宪法问题研究》,北京:新华出版社,1998年,页278-284。

[⑥] 见《陕西省村民委员会选举方法》第12条。

[⑦] 见全国人大常委会法制工作委员会国家法行政法室、国务院法制办公室政法劳动社会保障法制司、民政部基层政权和社区建设司(编著):《村民委员会组织法学习读本》,北京:中国民主法制出版社,1998年,页37。

[⑧] 见中共温州市委组织部、温州民政局、中共瓯海区委组织部、郭溪镇党委编《村级组织换届选举工作手册》。

[⑨] 见《江西省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第34条。

[⑩] 见《山东省村民委员会选举办法》第26条,《湖北省村民委员会选举方法》第29条,《安徽省村民委员会选举办法》第26条,《陕西省村民委员会选举办法》第34条。

[11] 根据行政诉讼法第12条,这四类行为是:(1)国防、外交等国家行为;(2)行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令;(3)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定;(4)法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。






引文来源  法律生存—司法之翼—文章
  评论这张
 
阅读(220)| 评论(0)

历史上的今天

评论

<#--最新日志,群博日志--> <#--推荐日志--> <#--引用记录--> <#--博主推荐--> <#--随机阅读--> <#--首页推荐--> <#--历史上的今天--> <#--被推荐日志--> <#--上一篇,下一篇--> <#-- 热度 --> <#-- 网易新闻广告 --> <#--右边模块结构--> <#--评论模块结构--> <#--引用模块结构--> <#--博主发起的投票-->
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

页脚

网易公司版权所有 ©1997-2018